Una reforma a medias

                                                                                        Lorenzo Córdova Vianello

                                                            Artículo publicado en Nexos, Agosto de 2008

 

La reforma electoral, emprendida a finales del año pasado con la modificación a seis artículos de la Constitución, implicó un importante cambio tanto en las reglas de la competencia política como en la estructura y atribuciones de los órganos electorales. Se trató de una operación de gran calado que supone cambios radicales en la calidad y funcionamiento del sistema democrático.

            En efecto, aunque la médula de los cambios radica en la prohibición de compra de publicidad electoral y en la utilización de los tiempos del Estado para que los partidos tengan presencia gratuita en la radio y la televisión, los capítulos de la reforma son variados y profundos: el sistema de partidos, la integración, funcionamiento y facultades del IFE y del Tribunal Electoral, el financiamiento y la fiscalización de los recursos partidistas, los procedimientos sancionatorios y las penas, la duración de campañas y precampañas, los calendarios electorales, y hasta aspectos no específicamente electorales como el reconocimiento del derecho de réplica. Se trató, en suma de una serie de transformaciones con amplios alcances y grandes ambiciones.

            Sin embargo, la reforma no se agotó con los cambios constitucionales. Como consecuencia de éstos resultaba necesario modificar un número importante de leyes secundarias para ajustar el entero marco legal a las disposiciones de la Carta Magna y permitir así el desarrollo y puntualización de los nuevos principios y disposiciones que ésta establecía.

            La adecuación de las leyes, sobra decirlo, es una tarea delicada y sumamente importante para que lo que se establece en la Constitución tenga eficacia práctica. No es ninguna novedad decir que un desarrollo legislativo deficiente puede convertir a una reforma constitucional el papel mojado, en meras buenas intenciones o llegar incluso desvirtuarla. De ahí la importancia que tenía el trabajo legislativo subsecuente.

            A ello se suma, además, el hecho de que pocas normas como las electorales deben ser suficientemente exhaustivas y puntuales como para disminuir el grado de discrecionalidad de las autoridades electorales en el cumplimiento de sus funciones lo que, inevitablemente, redunda en una mayor certeza y confianza, elementos básicos de toda elección.

            De una manera optimista y poco realista la reforma constitucional estableció un plazo de 30 días para que el Congreso de la Unión hiciera las adecuaciones legales que la misma suponía. El plazo, que fenecía en diciembre, no se cumplió.  

            Sin embargo, más allá de ese primer incumplimiento, la misma Constitución establecía una fecha fatal para que esas reformas se operaran. En efecto, su artículo 105 es perentorio al señalar que no pueden realizarse modificaciones fundamentales a las leyes electorales en los 90 días previos al inicio del proceso electoral y hasta el término del mismo. Ello implicaba, si consideramos que legalmente el proceso comienza con la sesión que debe realizar el Consejo General del IFE en la primera semana de octubre, que la fecha límite para la terminar la operación legislativa era el día 2 de julio pasado.

            Los meses pasaron y, ante la imposibilidad (o desidia, o incapacidad) de concretar los cambios legislativos en el periodo ordinario pasado, se impuso la inevitable realización de un periodo extraordinario. Se trató de un periodo extraordinario en toda forma, y no me refiero a la naturaleza legal del mismo, sino a que el mismo se desahogó en apenas dos días (el 19 y el 20 de junio) y a que, inexplicablemente, no se agotaron todos los asuntos listados en la convocatoria (ni siquiera se dictaminó la Ley de Radio y Televisión que era una de las normas cuya modificación había motivado el llamado a sesiones extraordinarias).

            Al final del día, de las 17 normas que originalmente fueron señaladas como las requerían de una cirugía legislativa en diversos grados, solamente se concretaron cambios en seis leyes.

            El más importante de los ordenamientos modificados fue el Cofipe –cuyos cambios se publicaron en enero pasado- en donde naturalmente se retomaron y desarrollaron muchas de las nuevas disposiciones introducidas en la Constitución (entre otros el capítulo de medios, el de los renovados mecanismos de fiscalización, el de la nueva estructura y funcionamiento de varios de los órganos del IFE, el de los procedimientos sancionatorios, etc.). Luego, en abril, vino la reforma a la Ley Orgánica del Congreso para establecer la competencia de los órganos internos de la Cámara de Diputados en la designación de Consejeros Electorales.

            Finalmente, y como resultado del tan pobre como fugaz periodo extraordinario del mes de  junio, se modificaron la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral para dar cuerpo a la nueva estructura del Tribunal Electoral (cuyas Salas Regionales ahora son permanentes y sus magistrados son renovados de manera escalonada) y para establecer las nuevas competencias entre sus salas (además de regular temas tan sensibles como el nuevo régimen de nulidades), así como la Ley de Instituciones de Crédito y el Código Fiscal para adecuarlos a la nueva disposición constitucional de que el IFE está exento de los secretos bancario, fiduciario y fiscal que tantos problemas le acarrearon en el pasado.

            Se trató de cambios indispensables y, por ello, de gran importancia, pero a todas luces son insuficientes frente a las pretensiones de la reforma. Podríamos decir que fueron los cambios mínimos e imprescindibles para que la reforma constitucional fuera operativa, pero lejos estamos de un cuadro legislativo completo y exhaustivo. Ello resulta particularmente preocupante si pensamos que es con las normas actuales con las que las autoridades electorales (el IFE, el Tribunal Electoral y la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales) tendrán que operar el proceso con el que se renovará, el próximo año, la Cámara de Diputados (¡qué suerte, con todo, que estamos ante una elección intermedia y no ante una presidencial!).

            Entre las leyes cuyos cambios se quedaron en el tintero y que tendrán que esperar tiempos mejores encontramos, principalmente, las siguientes:

1.      La Ley de Radio y Televisión en donde, además de las adecuaciones a las reglas que la Constitución establece en materia de acceso de los partidos políticos a esos medios electrónicos y de la regulación de las prohibiciones que en tema de compra de publicidad se determinan, debían incorporarse, entre otras, las sanciones para los concesionarios que violaran de manera grave y sistemática las reglas electorales –incluyendo la eventual revocación de la concesión-.

A partir de una serie de declaraciones del senador Ricardo García Cervantes, autor de la principal iniciativa para reformar esta ley, sabemos que el fracaso en la reforma de la misma –de hecho la iniciativa ni siquiera fue dictaminada en las Comisiones competentes ante la falta de quórum que en éstas fue provocada por la ausencia de gran parte de los senadores del PAN y del PRI- fue consecuencia de las presiones que los concesionarios ejercieron para evitar que prosperaran las sanciones que la misma preveía. Con ello, una vez más, la apuesta de la reforma por someter a los poderes mediáticos a la soberanía estatal se puso en entredicho y se demostró la capacidad de chantaje y de control que éstos ejercen sobre la clase política, y la volubilidad de esta última.

2.      El Código Penal Federal en particular por lo que hace al título de delitos electorales, que una vez más quedó intocado y sigue contemplando únicamente aquellos ilícitos que se establecieron originalmente desde 1994.

            De esta manera, el conjunto de conductas contrarias a la ley, particularmente en temas tan sensibles como las prohibiciones relativas a la contratación de publicidad en medios electrónicos, a las limitaciones en el financiamiento a los partidos el uso ilícito de recursos públicos para promoción política, carecen de un tratamiento penal que habría fortalecido las penas administrativas que hoy están establecidas. El “músculo” penal era un complemento necesario para hacer cumplir las nuevas reglas, sobre todo aquellas dirigidas a actores políticos y sociales particularmente poderosos y, por ello, frecuentemente impunes.

3.      La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que habría podido concretar la real autonomía de la Fepade a través de múltiples mecanismos como, por ejemplo, la ratificación de su titular por el Congreso, la garantía de su inamovilidad, etcétera.

4.      Las leyes de responsabilidades de los servidores públicos cuya reforma resultaba necesaria para incorporar las nuevas conductas prohibidas y sus respectivas sanciones, habida cuenta que la reforma constitucional impone a los funcionarios públicos de todos los niveles de gobierno una serie de prohibiciones por lo que hace al desvío de recursos del Estado para la promoción política de algún partido o de alguna persona mediante la propaganda personalizada.

5.      Finalmente, la nueva Ley para el ejercicio del derecho de réplica de la que depende el ejercicio y garantía de esa nueva prerrogativa individual reconocida por el artículo 6° constitucional. En efecto, la redacción finalmente aprobada de dicho precepto establece que: “el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley”. Al no existir todavía esa ley el derecho resulta imposible de ejercerse; es, en suma, un mero derecho en el papel que aún no puede materializarse. Eso es sumamente grave, si se piensa que, aunque su alcance rebasa el ámbito meramente electoral, en éste cumple un papel importantísimo para propiciar un debate político más informado y objetivo.

             La introducción de la réplica es algo que causó escozor entre los defensores de los intereses mediáticos. Incluso llegó a afirmarse por algunos el carácter antidemocrático e injusto del mismo al obligar a los titulares de una concesión de radio o televisión (en la prensa la historia es distinta pues dicho derecho está regulado –mal, por cierto- en la Ley de Imprenta) a tener que perder espacio de transmisión precioso en conceder el derecho de réplica (el cinismo de ese planteamiento, creo, no merece mayor comentario). De esta manera no es de extrañar que hubiera habido presiones para dilatar la expedición de la ley en la materia.

            En todo caso, sean cuales sean las razones para que no se haya ni siquiera enlistado el tema en la agenda del periodo extraordinario de junio, el vacío legal es lamentable porque un derecho que es consustancial para la convivencia democrática y pacífica, sigue aún siendo etéreo.

 

            El tiempo se agotó y la obligación del legislador de concretar la reforma quedó inconclusa. Nada impide que el próximo proceso electoral sea llevado a buen puerto por las autoridades electorales a partir de sus nuevas atribuciones, pero sin duda eso será más complicado de lo que hubiera ocurrido si el marco legal hubiera estado completo. Una razón más para lamentar el descuido (y hasta la irresponsabilidad) con el que, de vez en vez, actúan nuestros legisladores.

 

 

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