¿Amparos electorales?[1]

Lorenzo Córdova Vianello[2]

01 de septiembre de 2008

 

Históricamente el Juicio de Amparo ha sido la vía jurídica primordial para proteger los derechos fundamentales frente a los eventuales abusos del poder del Estado. Desde su introducción en 1847 y hasta que la reforma al sistema judicial de 1994 introdujo la figura de las controversias constitucionales y de las acciones de inconstitucionalidad, el Amparo fue el único mecanismo judicial para confrontar a los actos de autoridades y a las leyes que eran violatorias de la Constitución.

                Con todo, y más allá de la importancia de este recurso, el Juicio de Amparo ha adolecido –y sigue padeciendo- graves limitaciones en su función de garantía. En primer lugar destaca la llamada “fórmula Otero”, principio que lo ha acompañado desde su institución, y que supone que sus efectos benefician sólo al quejoso que ha demandado la protección de la justicia federal. Así, los actos o –peor aún- las leyes que hayan sido declaradas contrarias a la Constitución en un Juicio de Amparo determinado, siguen siendo válidas y aplicables a todos los demás individuos –en tanto no se amparen a su vez-. Hoy en día, hay un consenso generalizado en revisar el efecto “relativo” de las sentencias de Amparo, pero ello supone modificar la Constitución y la ley de la materia.

                Otra limitación del Amparo –ésta de tipo meramente práctico- se plantea por el hecho de que, al ser este recurso altamente especializado, y consecuentemente oneroso, en los hechos, se ha convertido en un mecanismo de defensa profundamente elitista y al alcance casi exclusivamente de quien tiene la capacidad económica para contratar a un buen despacho jurídico que lo asesore.

                Finalmente –y volviendo a las restricciones jurídicas-, el Amparo ha sido un recurso improcedente en materia electoral desde que, a finales del siglo XIX, se impuso la llamada “tesis Vallarta” que suponía que los derechos políticos no eran defendibles por la vía del Amparo. De hecho, la Ley de Amparo (vigente desde 1936) recoge expresamente ese criterio al establecer en la fracción VII de su artículo 73 que: “El juicio de amparo es improcedente… VII.- Contra las resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral”.

                Este hecho provocó que, salvo a través de los recursos excepcionales que en su momento se establecieron como competencia de la Suprema Corte de Justicia (la facultad de investigación de hechos graves contra el voto público –suprimida en la reciente reforma electoral- y el recurso de reclamación –vigente de 1977 a 1986-), los ciudadanos estuvieron por largo tiempo indefensos frente a actos abusivos de las autoridades en materia electoral.

                El escenario cambió radicalmente a partir de la reforma de 1996 cuando se estableció, por primera vez, un mecanismo para que los ciudadanos pudieran acudir directamente ante una instancia judicial, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a través del Juicio para la Protección de los Derechos Político-electorales de los Ciudadanos, a defender sus derechos políticos frente a actos contrarios a la Constitución. Congruente con esos cambios, una década después, la reforma electoral de 2007 fortaleció esa vía de protección al establecer que el Tribunal Electoral puede juzgar la constitucionalidad de leyes electorales y no aplicarlas en caso de que resulten contrarias a la Norma Fundamental.

                Ese nuevo mecanismo de defensa de los derechos políticos fue considerado por muchos como un instrumento paralelo al Juicio de Amparo pero creado específicamente para la materia electoral.

                El cambio fue sustantivo, al grado que uno de los máximos exponentes del garantismo jurídico, Luigi Ferrajoli, en su última obra, Principia Juris, específicamente señala a la jurisdicción electoral mexicana como un ejemplo de garantía secundaria, a nivel mundial, de los derechos políticos.

                La improcedencia del Juicio de Amparo en materia electoral, establecida en la ley, ha sido ratificada, además, en numerosas ocasiones por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El último caso notable fue el Amparo con el que Jorge Castañeda pretendió impugnar la norma del código electoral que determina la exclusividad que tienen los partidos de presentación de candidaturas a cargos de elección popular y que fue desechado por el máximo tribunal del país por no ser ésa una vía jurídica adecuada.

                Sin embargo, la vía del Juicio de Amparo ha sido recurrentemente utilizada como un mecanismo para entorpecer la actuación de las autoridades electorales. En efecto, más allá de su improcedencia, en numerosas ocasiones diversos actores han interpuesto amparos en contra del IFE, o en contra de leyes electorales, buscando con ello anular o, al menos, dificultar los actos que de manera legítima despliega esa autoridad electoral.

                El derecho de amparo, en efecto, contempla como una medida cautelar la figura de la “suspensión” (que puede ser, sucesivamente, “provisional” y luego “definitiva”) que tiene por objeto que el acto reclamado se suspenda hasta en tanto se resuelve en definitiva el Juicio. La idea es que, hasta que no se determine la conformidad o no con la Constitución de los actos que se reclaman en la sentencia, éstos dejan momentáneamente de surtir efecto.

                De esta manera, la interposición de amparos en materia electoral, que, como hemos señalado son legalmente inviables, en muchas ocasiones buscan que se otorguen por el juez esas suspensiones precautorias, frenando, aunque sea temporalmente, la actuación de los órganos electorales, hasta en tanto el amparo no sea desechado por improcedente.

                Lo anterior no sería grave si no fuera por el hecho de que la resolución de sobreseimiento de los amparos por notoria improcedencia suele durar varios meses. El caso “Amigos de Fox” ilustra bien las implicaciones de ese hecho. En ese asunto –resuelto en 2003- las investigaciones del IFE se vieron interrumpidas porque varios de los sujetos involucrados en la red de financiamiento ilícito indagada promovieron diversos amparos en los que los jueces les concedieron suspensiones definitivas. Al final todos esos amparos terminaron por sobreseerse y el IFE pudo continuar sus pesquisas pero después de ¡nueve meses de interrupción!

                Hoy el escenario parece repetirse. Desde que se aprobó la reforma constitucional en materia electoral en noviembre pasado, se han venido presentando una serie de amparos promovidos por grupos empresariales, académicos y concesionarios de radio y televisión. Las razones que han motivado a los amparos han sido varias pero, en términos generales, casi todos coinciden en señalar que el nuevo esquema de acceso a la radio y la televisión, que parte de la prohibición de contratación de propaganda política-electoral, del uso de los tiempos oficiales para que los partidos políticos tengan presencia en esos medios y del hacer del IFE la autoridad reguladora en esta materia, viola el derecho de libertad de expresión. De entre esos recursos destacan los amparos interpuestos por las dos principales televisoras del país: TV Azteca y Televisa.

                 TV Azteca presentó dos amparos, uno en contra de la reforma electoral y otro contra los actos del IFE en aplicación de la misma. El primero fue admitido a “estudio” –como si se requiriera un análisis sesudo para percatarse que se trata de casos con trasfondo electoral- por una juez de distrito; el segundo, en cambio, fue rechazado desde un principio. Ante ese hecho, la televisora sagazmente decidió incorporar todos los agravios planteados en el amparo rechazado en el primero de ellos a título de ampliaciones a la demanda original. Para evitar nuevos rechazos, y aprovechándose de la permisividad de la primera juez, en ese amparo se han incorporado también las multas a las que el IFE condenó a TV Azteca por negarse a transmitir las pautas de publicidad de los partidos políticos que le habían sido remitidas por dicho Instituto; todo ello, se insiste, como ampliación de su demanda.

                Esa estrategia jurídica, por el momento, no ha sido del todo errada, pues inexplicablemente la juez que conoce del amparo ha determinado, por ejemplo, la suspensión definitiva de la multa de más de cinco millones de pesos impuesta a la televisora del Ajusco. Al final del día es casi seguro que el Amparo (con todos los múltiples actos que se impugnan –y que aumentan con el paso del tiempo-) será sobreseído; pero mientras tanto, conscientemente o no, la actuación de la juez de distrito que desahoga el caso está entorpeciendo la actuación del IFE en una tarea que, de por sí, está resultando sumamente compleja: la de aplicar las nuevas disposiciones que introdujo la reforma.

                Por su parte, Televisa, recientemente interpuso un amparo en contra de todo acto y norma imaginable (desde la reforma constitucional, hasta todas y cada una de las resoluciones del IFE en materia de acceso a medios electrónicos de comunicación). El objetivo es claro: seguir la ruta que al menos temporalmente parece haberle rendido frutos a TV Azteca, aunque en este caso, a diferencia de su competidora comercial, Televisa ya ha transmitido las pautas del IFE con lo que se encuentra en el supuesto de “consentimiento del acto reclamado”, que anticipa una derrota judicial clamorosa.

                Lo peor de todo ello es que la vía expresamente creada para impugnar los actos del IFE, la del Tribunal Electoral, queda en un segundo plano y salvo la televisora del Ajusco que interpuso un recurso, nadie quiere explotarla.

                Estamos ante un momento muy delicado del que depende la viabilidad de la reforma electoral y en el que los jueces están teniendo una responsabilidad mayúscula. Es también un momento de definiciones de política judicial, porque se vuelve indispensable cada vez más una señal clara de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que aclare de nueva cuenta si el amparo procede o no en materia electoral.

                En caso de determinarse lo primero, se abre la necesidad de una revisión a fondo de la Constitución y de las leyes que establecen el actual modelo de jurisdicción electoral –que en su diseño actual entraría en crisis- para establecer con precisión las que serían las nuevas competencias de los distintos órganos de justicia y los recursos que procederían en cada caso. En caso contrario, de ratificarse la vigencia del actual modelo –un modelo exitoso y bien edificado-, deberían establecerse criterios uniformes para que los amparos electorales fueran prontamente desechados y que las quejas en esta materia siguieran los cauces institucionales que se establecieron para ello, con lo cual se cerraría la posibilidad de que jueces despistados e ignorantes compliquen innecesariamente la actuación de la autoridad electoral y pongan en entredicho la viabilidad de la trascendental reforma electoral del año pasado.


[1] Texto publicado en la revista Nexos, julio de 2008.

[2] Profesor e investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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